La INVOLUCIÓN de la Alta Dirección Publica en Argentina

Diversos autores, al introducirse en la literatura de la alta dirección pública en Argentina, comienzan analizando la misma con la llegada de la democracia, ya que con ella se originaron una  serie de cambios que impactaron significativamente en la organización del estado.  Así, el gobierno del entonces presidente Alfonsín logro impulsar una de las principales iniciativas de reforma del servicio civil que persiste hasta la actualidad, que es el Cuerpo de Administradores del Estado, el cual estaba inspirado en la Escuela Nacional de Administración Pública (ENA) de Francia. “El saber de las artes de gobierno y del funcionamiento del aparato administrativo del estado tomaba un lugar preponderante como recurso de poder para democratizar y modernizar la administración pública  y sus interacciones con la sociedad” (Pulido N.; 2005:2).-

Con el decreto 3687 del 23 de noviembre de 1984 se dio origen al Cuerpo de Administradores Gubernamentales, el cual originariamente consistió en la creación de un nuevo régimen de empleo público, caracterizado por un sistema objetivo y transparente de competencia abierta y evaluación regulares y por la existencia de actividades de formación organizadas en todos los niveles (Oszlak, O.; 1993:4).-

Este grupo de profesionales, reunían las siguientes características, (Pulino, N.; 2005), podemos resumir en los siguientes puntos:

· Pertenencia a un cuerpo de estado, donde su formación teórica y práctica se realiza dentro del Instituto Nacional de la Administración Pública(INAP);

· Génesis democrática: su misión era constituirse en agentes de cambio de una administración democrática; y para lo cual era fundamental reclutarlos teniendo en consideración el pluralismo ideológico;

· Formación común en función y gestión pública: ingresando por concurso público, y posteriormente aprobando la carrera correspondiente al Programa de Formación de Administradores Gubernamentales (PROFAG), que tenía una duración de entre 24 a 36 meses y finalizaba con una pasantía en una org. Publica;

·    Formación como “especialistas cuya especialidad será la función pública”;

·  Aprobados los requisitos del PROFAG, existía la suscripción de un compromiso formal de prestar servicios por lo menos por 6 años;

· Rotación periódica por diferentes dependencias, con una duración máxima de 3 años;

· Gozan de un escalafón específico;

· Dependencia política, que en un principio no podía ser inferior a subsecretario y en la actualidad es el Jefe de Gabinete de Ministros a través de una coordinación general,  mientras que la dependencia funcional depende del organismo en el cual prestan servicios.-

· Funciones superiores de planeamiento, asesoramiento, investigación, conducción y coordinación en organismos del PE nacional;

· Capacitación continua y generalizada como un requisito de la carrera;

· Diversidad disciplinar: los integrantes del cuerpo de administradores gubernamentales, provienen de las 43 carreras de grado universitario en diferentes proporciones, siendo en su mayoría ingenieros y abogados.-

De esta manera, se pretendió crear una masa crítica de jóvenes administradores altamente formados y motivados, generándose de este modo un nuevo estilo de gerenciamiento del estado nacional.-

No cualquier profesional podría formar parte de esta “elite de administradores” sino que tenían que ser argentinos, con una edad máxima de 35 años, reunir los requisitos básicos para ingresar a la administración pública, y estar graduado en una carrera que tuviera una duración mínima de 4 años.-

Sin embargo, esta creación de cuerpo de administradores gubernamentales, perdió regularidad, produciéndose 4 llamados, el primero en el año 1985 y el ultimo en 1993, no alcanzando a formarse la masa crítica planificada como pata  realizar el cambio sistémico que la administración pública requería (Pulido, N; 2005:10).-

Ahora bien, si tomamos estas definiciones, ¿podemos decir que los Administradores Gubernamentales forman parte de la ADP? En este punto tenemos que tener en consideración que muchos administradores públicos cumplieron funciones de ser el vaso comunicador entre el alto gobierno y la burocracia, y en otros casos, son especialistas que tienen funciones concretas determinadas por el Poder Ejecutivo de turno, y cumplido dicho objetivo, pasarían a otra función y así sucesivamente.-

En Argentina, la experiencia del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), durante el Gobierno de Carlos Menem,  creo una serie de funciones ejecutivas congruentes con las funciones esperadas para la ADP. Con el SINAPA solamente se podía acceder a estas funciones ejecutivas, por medio de concursos públicos, y reuniendo determinados requisitos especiales y generales dependiente del cargo. Así, el SINAPA tuvo su mayor grado de implementación entre 1993 y 1999, periodo en el cual se cubrieron, no solo cargos simples (6542) sino también funciones ejecutivas (1510); sin embargo, a finales del segundo gobierno de Menem, esta modalidad se fue debilitando (Dieguez, G. y Zuvanic, L.; 2016:3).-.

Con el ingreso del nuevo gobierno (Fernando De La Rúa) se habilito mediante la sanción de la ley 25344 art. 5 a desplazar a todos los directivos públicos con cargos ejecutivos de los tres primeros niveles de la carrera administrativa, lo cual genero un borrón y cuenta nueva de todo el sistema. Como era de esperar, cuesta mucho lograr independizar a los altos directivos de la administración pública de las influencias políticas, sea por cuestiones de desconfianzas personales, o por estar colonizados por funcionarios acostumbrados a la libre designación de los altos directores (neopatrimonialismo).-

Durante este corto periodo (10 de diciembre de 1999 – 21 de diciembre de 2001) el sistema de selección para los cargos con funciones ejecutivas, continuo siendo vulnerado mediante la utilización de designaciones transitorias en cargos que deberían ser concursados públicamente con base en criterios de merito (Chudnovsky, M.; 2017:26).-

El gobierno de Néstor Kirchner mejoro un poco esta situación, sin embargo en el año 2003 solo el 56 % de los puestos de directores nacionales, generales y simples, fueron asignados de acuerdo a las reglas del SINAPA, mientras que un 20% seguía vacante y un 24% había sido designado por medios transitorios (Chudnovsky, M.; 2017:25).

La Presidenta Cristina Fernandez de Kirchner (2007-2015), intenta mejorar el SINAPA, y en consecuencia la Alta Dirección Publica Nación; en el año 2008, se reemplaza el SINAPA por el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), el cual intento revitalizar el sistema de carrera para los directivos públicos, e incorpora el régimen de jefaturas para los departamentos.-

Los cambios que introduce el SINEP son los siguientes (Dieguez, Gonzalo y Zuvanic, Laura ; 2016:3):

·   Se mantiene la estabilidad funcional de los 5 años y se elimina la posibilidad de prórroga de dos años,

·       Disminuye (n) los niveles de criticidad de 5 a 4,

·       La elección del candidato puede ser por terna o por sistema de merito cerrado,

·       El suplemento salarial de la FE pasa a ser remunerativo y bonificable,

·       Se integra como causal de remoción la redefinición de la estructura organizativa,

·       Se mejora la relación de equidad salarial entre el nivel más bajo y el más alto,

·       Integra el proyecto de gestión en la etapa de selección,

Del SINEP (2008), se desprende que actualmente tenemos 4 niveles que integran la ADP:

Función Ejecutiva Nivel 1: Dirección Nacional

Función Ejecutiva Nivel 2: Dirección de Primera Apertura

Función Ejecutiva Nivel 3: Dirección de Segunda Apertura

Función Ejecutiva Nivel 4: Coordinación General, Regional o Temática

Es importante en este punto resaltar, que no existen características que identifiquen a las funciones ejecutivas en los diferentes ministerios. Es decir, queda al arbitrio del Ministro de turno, determinar cuándo otorga funciones ejecutivas el nivel que le brinda a cada una de las direcciones. No existe una norma general que disponga por ejemplo cuales son las funciones de la dirección nacional, o de la dirección de primera apertura.-

En primer lugar, es necesario dejar en claro, que en ningún momento la normativa vigente se refiere a la Alta Dirección Publica, sino que menciona la “Función Ejecutiva” y la define a la misma como “el ejercicio de un puesto de trabajo que comporte la titularidad de una Unidad Organizativa de nivel superior a Departamento, aprobada en la respectiva estructura organizativa e incorporado al Nomenclador respectivo” (art. 19 del Decreto 2098/08).-

El mismo artículo dispone que el sistema de selección será “Abierto”, y gozara de estabilidad por 5 años a partir de la notificación. Por convocatoria abierta, según el Art. 43 debe entenderse cuando pueden participar del mismo todos los postulantes, sea que procedan de ámbito público o privado, y que acrediten la idoneidad y las condiciones exigidas. Realizada la convocatoria y el concurso, la autoridad que lo haya realizado (es decir el Ministerio que llamo al concurso para cubrir la FE correspondiente) “podrá designar entre los TRES (3) mejores candidatos merituados, siempre que esta modalidad hubiese sido anunciada con la difusión de la convocatoria. En caso de no haberlo anunciado, la autoridad designará según el estricto orden de mérito resultante” (art. 47).-

De esta lectura y en concordancia a la legislación vigente, no existe una definición de Dirección Nacional, ni de Dirección de Primera o Segunda Apertura, ni de Coordinación General, Regional o Temática.-

Ahora bien, ¿cuáles son los requisitos para poder acceder a cada una de las FE (Funciones Ejecutivas)?

El art. 20 del decreto dispone: “Para aspirar a la cobertura de una función ejecutiva se deberá acreditar, además de lo que se exija para cada una en ocasión de la convocatoria respectiva (perfil que determina el Funcionario con rango no inferior  a Subsecretario), los requisitos correspondientes para el nivel escalafonario A en el supuesto de funciones clasificadas en el nivel I y II, del nivel escalafonario B en el caso de funciones clasificadas en el nivel III, y en los niveles escalafonarios B o C, según corresponda, para aquéllas clasificadas en el nivel IV”.-

Es decir:

•En primer lugar, que en cada ocasión, la convocatoria va  a establecer determinados requisitos para el concurso.-

•En segundo lugar, además de esos requisitos, se requieren los generales para determinados niveles escalafonarios del Servicio Civil.-

La gestión de CAMBIEMOS, a cargo del presidente Macri, plantea como eje de su gestión una reforma de la carrera, de la capacitación y de nuevo, de la ADP. De hecho, crea el Ministerio de Modernización, elevando a rango ministerial las funciones que antes dependieran de la JGM.

Sin embargo, a la hora de asumir el gobierno, los funcionarios políticos nombran a todos los cargos directivos por excepción al concurso, generando un problema, que debieron enfrentar ellos mismos (Chudnovsky, Mariana ; 2017:30).-

Según datos del CIPPEC, en el año 2015 la modalidad de designación de la alta dirección publica de forma transitoria, equivalía a un 94% mientras que el 6% restante era de designación permanente. En el 2016, el 97% de las designaciones de la ADP fueran realizadas de forma transitorias y solo un 3% corresponde a designaciones permanentes. En el año 2017 solo el 2% de los directivos públicos se encontraban designados bajo la modalidad de planta permanente (Gasparin, J. y Dieguez, G.; 2018).-

El 29 de agosto del 2017, la Secretaria de Empleo Público dependiente del entonces Ministerio de Modernización (Actualmente Secretaria de Gobierno de Modernización), dicta la resolución Nro. Resolución 82-E/2017, que entre sus considerando dispone que “ a fin de jerarquizar la Alta Dirección Pública y de contribuir al desarrollo de las capacidades institucionales de la Administración Nacional, se considera necesario establecer un procedimiento de selección por mérito en base a competencias de dirección para las funciones ejecutivas”, y es por ello que en su art. 1 dispone que ARTÍCULO 1°.- Apruébese el “Régimen de Selección para la cobertura de cargos con Función Ejecutiva” para el personal encuadrado en el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), homologado por el Decreto Nº 2098 del 3 de diciembre de 2008 y modificatorios que como Anexo (IF-2017-16221163-APN- SECEP#MM) forma parte integrante de la presente Resolución, el cual ya fue desarrolla en el marco normativo.-

Asimismo, tenemos que mencionar que la misma Secretaria, publica en el boletín oficial de fecha 27/2/18, la resolución 20/2018, la cual en su ARTÍCULO 1° dispone:  Apruébese el “Proceso de Cobertura Transitoria de Cargos con Funciones Ejecutivas” del Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial del personal del Sistema Nacional de Empleo Público (Si.N.E.P.) homologado por el Decreto N° 2098 de fecha 3 de diciembre de 2008 y sus modificatorios y complementarios previstos en los artículos 6° y 7° de la Ley Nº 27.431 que como Anexo I (IF-2018-08322280-APN-SECEP#MM) forma parte integrante de la presente resolución” es decir, que dictan una resolución, que dispone un procedimiento especial para la designación transitoria de cargos con funciones ejecutivas (ADP), confirmando no solo la transitoriedad de las designaciones, sino que además, y con una informe circunstanciado de las aptitudes, capacidades, antecedentes profesionales o de experiencia laboral con que cuenta el postulante para acreditar el requisito de idoneidad para ejercer el cargo, se lo puede exceptuar de cumplir con los requisitos previstos por el art. 14 del SINEP.

Sin embargo, antes de finalizar su mandato, el ex presidente Mauricio Macri dicta un decreto donde se establece un nuevo sistema de ADP, en el cual se manifiesta que es acorde a los nuevos estándares internacionales, y que surge de la experiencia recogida; pero al analizar la normativa podemos observar algunas incongruencias con lo mencionado:

En primer lugar, se disminuyen los requisitos, ya que deja de exigirse que tengan posgrados para poder concursar, bastando con un titulo de grado;

En segundo lugar disminuye la experiencia laboral posterior a la titulación a un año;

Deja al arbitrio de la autoridad competente la exigencia de especializaciones "cuando la posición" lo requiera.

Es decir, como podemos observar disminuyen los requisitos para acceder a los cargos de ADP, en lugar de incrementarlos. También se otorga cierta estabilidad y un derecho a indemnización, que fue oportunamente criticado por los gremios nacionales.

Con el ingreso al gobierno de Alberto Fernandez, dentro de sus primeras medidas se elimino este nuevo sistema, por lo cual la implementación del mismo fue nula, ya que ningún concurso se realizo en esos términos.

De este modo, intentamos realizar un breve resumen de la involución de ADP en nuestro país, y decimos que fue una involución ya que no existió una reforma que tenga como pilar fundamental la Carta Iberoamericana de Función Publica, el Código Iberoamericano de Buen Gobierno, o la Guía Iberoamericana de Competencias en el Sector Publico, sino por el contrario, se intento poner en marcha un sistema que no respetaba la meritocracia, ni la formación profesional, ni las competencias necesarias que necesita un estado para satisfacer las demandas de la ciudadanía en un mundo globalizado.